三、农村土地转让补偿制度立法
当前农村土地转让中存在的另一重大问题是土地价值与价格严重背离,其直接后果是使农民依附于土地所有权之上的利益得不到保障。在市场经济条件下,土地价值是变动不拘的,价格就不应当固定不变,所谓“随行就市”。但是,以征用耕地为例,根据现行《土地管理法》,土地补偿费和农民安置费总计为该耕地征用前三年平均产值的10—16倍,最多不超过30倍。按照这个标准,以现金形式补偿给土地所有者的费用一般在每亩1.5万—3.5万元之间。据中国土地勘测研究院统计,2002年,土地使用权出让的收入全国平均为12.97万元/亩,使用权转让流转的收入平均为23.47万元/亩,招标拍卖的收入平均为35.67万元/亩。
所以,以非常低的价格从农民手中买过土地,却以很高的价格卖出,这中间的巨大利益并没有被土地所有者享有。补偿费标准低,补偿办法单一是造成此种局面的主要原因,也是引发农民不满情绪的一个重要诱因。
从这个角度出发,我们当前的有关土地法规应当在两个方面对农村土地转让费用进行完善:一是提高原有的土地补偿费标准。这个标准由国家法律硬性规定显然不合理。以耕地转让为例,原有法律是以“该耕地征用前三年平均产值”为基数进行计算,由于国家对农业生产的产供销等各个环节调控的不完全放开,导致这个土地转让费用所依据的基数并不是土地产出真正价值的反映。从这个意义上说,原来法律规定的土地补偿费标准没有反映市场经济条件下土地价值与价格的真实关系,这就为一些人或者机关借机捞取利益提供了“合法”的制度性机会。完善土地转让费标准并非是对此有一个所谓“公平合理”的规定,在市场经济条件下也不可能做到这一点。我们能够做的是把补偿标准交给市场,让那只看不见的手去调整它,最终必然会出现一个真正反映供求关系的标准。立法所能够做的是进行程序控制,让这个权利博弈公开透明、井然有序就可以了。
二是完善补偿费交纳办法。除了金钱补偿之外,我们的立法还可以规定诸如劳动力培训与安置、劳动和医疗保险交纳、最低生活保障基金的设立等多种土地转让补偿渠道,目的只有一个:让失去土地的农民能够有生活的来源,拓宽他们就业的渠道,以最终从制度上确保党“全心全意为人民服务”的宗旨在农村工作中的落实。
四、农村耕地保护立法
加强农村耕地保护是关系粮食安全的一项重要工作,是社会长治久安的重要举措,中央每年的一号文件都着重强调这个问题。因此,我们的耕地保护立法应当从这个精神出发,着重在以下几个方面进行立法调研。
1.对非农建设项目、占用耕地进行非粮食和经济作物生产的控制立法。非农建设项目占用耕地,挖塘养鱼、种树造林或其他非粮食、经济作物生产对耕地的破坏恢复起来成本很高,而且对地力破坏也很大,大多数难以复耕,因此应当对这些非农用途加以严格控制,重点从审批程序上进行控制,以确保基本农田总量不减少、质量不下降、用途不改变。
2.修订耕地占用税有关法律、法规。提高耕地占用税税率,严格控制减免。
3.对乡镇土地利用总体规划和村庄、集镇规划进行立法。把集体建设用地和农民宅基地管理纳入法治轨道,用法律之鼓励性规范推动新型农村建设,提高农村土地使用效率。
4.耕地基础设施所有权、使用权立法。关键是通过立法确认农户自建、合伙、合资建设的小型水利工程的产权,并对水利工程的损害赔偿进行立法。
当然,全国农村各地发展不平衡可能与我们关于农村土地制度立法的思路有些矛盾,解决问题的办法是各地在一些具体措施上可以制定适合本地区情况的法律实施细则。另外,还应当完善农村其他相关制度的立法,提高行政机关执法水平和司法机关的司法能力,加强执法、司法监督,使执法、司法和立法一道为解决“三农”问题创造一个良好的法治环境。
